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      法官論壇
      關于構建法院異地凍結扣劃被執行人存款制度的調查與思考
      發布日期:2014-05-25 13:24:00 閱讀次數:17

      方永新 吳榮軍 傅金發 丁婉君 吳紅平 胡飛龍 

      查控被執行人財產是執行局一項常規的工作。近兩年,執行工作加緊了信息化工作進程,2012年開通銀行點對點查詢機制,浙江省法院實現了存款網上查詢,財產查控機制是今年省高院執行局工作重點。執行實踐中由于存款沒有及時凍結扣劃導致存款流失、執行停滯在異地辦理中已有不少實例。通過本調查研究,了解凍結扣劃存款工作中存在的風險,研究凍結扣劃工作在執行事務中所占比例以及是否為影響執行效率的一大因素,為今后解決執行難問題探索方向提供實踐調查支持,以及分析銀行系統與法院在異地凍結扣劃被執行人存款制度建設是否有進展的可能性,并提出可行的意見。

      一、基層法院辦理凍結扣劃工作的現狀

      本次調研數據來源以基層法院龍游縣人民法院為調查研究對象。調查研究范圍為龍游縣人民法院2013年新收、辦理的執行案件,比較范圍為其2012年新收、辦理的執行案件。龍游縣位于浙江省衢州市轄區,四省通衢匯龍游,經濟發展較快,近五年收案數保持在浙江省中等水平。

      (一)本地及異地凍結扣劃工作效率分析

      1.凍結扣劃銀行存款是最有效執行強制措施

      通過數據統計,2013年實際執行案件中,實施凍結扣劃措施案件得以執行完畢的數量遠超其他執行強制措施。異地凍扣的,即被執行人位于龍游縣外的,憑此執結的案件占比情況更高。2013年執行到位案件中包括:通過進入評估拍賣等財產處置的案件;當事人案外及法院做調解主動履行的案件;查找被執行人后需采取拘留措施后履行的案件;凍結賬戶后自動履行的案件;凍結后直接扣劃存款結案的案件;達成和解協議分期減免履行的案件等。通過凍扣銀行存款執行完畢的案件及各其他方式數量比較見表一。

      表一:2013年實際執行案件執行方式統計          

      2.需要辦理凍結扣劃案件中縣外案件占比情況

      龍游縣內,中國銀行、建設銀行、工商銀行等6大銀行及部分商業銀行網點都分布在縣城區。分布在鄉鎮的銀行網點主要是農業銀行、郵政儲蓄銀行、農村信用合作聯社??h本地執行干警辦理凍結扣劃手續比較便捷,效率因窗口工作人員業務熟練與否有關。龍游縣內各銀行都設立有可以辦理協助法院凍結扣劃的窗口。今年運用點對點查詢機制,執行案件每案必查。2013年1-12月結案案件中常住地或戶籍所在地(以立案為準)為龍游縣以外的被執行人數有206人,查到存款后通過凍結扣劃執行完畢的被執行人177人。在辦案過程中,1-12月結案中,被執行人戶籍地在龍游縣外的案件,赴龍游縣外辦理的涉案被執行人數與縣內相比情況(見表二)。另外,異地執行中,被執行人所在地分布不均,包括廣州、杭州、龍泉、上饒、浦江等地的案件,戶籍所在地為龍游縣的案件也有外地開立的帳號。異地案件包括龍游縣衢州市內,衢州市區占較大比,統計較為復雜,異地還包括衢州市外全國范圍案件。(見表三)

      表二:2013年1-12月結案中被執行人分布


      表三:2013年1-12月結案赴異地凍扣地域分布、次數統計


      (二)執行干警辦理凍結扣劃在辦案環節中的時間分析

      1.基層法院執行實踐中,每周辦理凍扣頻率及資源分析

      本次調查通過龍游法院為例子,分析每周執行干警在銀行存款凍扣上所需要的必要時間,反映辦理凍結扣劃在執行事務中占用的工作資源比例。從2013年執行操作實際來看,所有案件立案后2天即能返回銀行存款查詢結果。因此執行干警原則上第3天就要對有一定比例存款余額的新案件辦理凍結、扣劃手續。每個法院執行資源配置不同,龍游法院執行庭三個辦案干警組成一個執行小組,每個執行小組一輛公務用車,小組中每個執行干警都有獨立的案件收案。依照2013年龍游法院平均每個干警手中存案35件來算,每次分案按照輪候的原則一人10件,組內成員錯開分案。例如,第1組一人分10件,接下去第2組其中一人分10件。按照2013年每月平均收案180件計算,執行庭一共3個小組,每個小組每月60件新分案,每人每月20件新案,每周一個小組收案最多20件,最少12件。龍游法院2013年收案,被執行人住所地為龍游縣的案件比例為80%上下。2013年提交財產協查后,存款比例在5%以上或1000元以上的案件平均比例約為30%,因此,一個小組一部車三個干警,每周需要及時辦理凍結扣劃手續的案件約為3.6件-6件,龍游縣內的案件為2.88件-4.8件,龍游縣外的案件為0.72件-1.2件。實踐中協查結果中每個被執行人有數量不等的帳號,一般有存款的案件當事人都有兩個或以上有余款的帳號,且分布不一定在同一個地區。由此計算,若每個案件同一個被執行人有1.5個帳號需要凍結扣劃,且一個案件依照2013年數據被執行人數量平均為1.9人,每周一個小組一部車需要去龍游縣內凍結扣劃的次數為8.208次-13.68次,需要去龍游縣外凍結扣劃的次數為2.052次-3.42次。這里不包括實際辦案中分開凍結和扣劃辦理及多次辦理的情況。(見表四)

      表四:每周辦理凍結扣劃所占工作時間分析表


      縣內

      縣外

      縣外省內

      外省

      最少(次)

      8.208

      2.052

      1.888

      0.164

      最多(次)

      13.68

      3.42

      3.146

      0.274

      最少(工作日)

      2

      - 

      0.944

      0.328

      最多(工作日)

      3.42

      -

      3.146

      1.37

      每次辦理干警人數

      2

      2

      2

      2

      統計周期(工作日)

      5

      5

      5

      5

      車輛(部)

      1

      1

      1

      1


      2.目前凍扣辦理方式效率不高壓力大

      龍游縣包括主要鄉鎮區片有:龍洲、小南海、詹家、湖鎮、東華、社陽、溪口、廟下、大街、沐塵、羅家、塔石、模環、橫山、石佛。一般車程在1小時內,往返辦理若在城區內一個小時即可完成,但是下到鄉鎮一個早上至多能辦2趟來回。執行干警日常執行實務除了收案后發執行通知書等文書,還需要聯系被執行人,進行調解,走訪,查找被執行人以及其它工作。另外,以上只分析了新收案件辦理所需的時間,沒有包括原來程序終結老案件辦理所需的時間。在龍游法院執行實踐中,一名執行干警辦理新案件和經申請人舉報恢復執行老案件的辦理幾乎是六四分。依照2013年1-12月數據,省外案件占收案比為8.5%。因此,按照目前的執行效率,在工作日內及時辦理是很緊湊的,需要執行干警加班加點才能完成。

      (三)近年凍結扣劃工作占執行工作比例的發展變化

      執行案件辦理過程中,依照2013年龍游法院已結案件統計,有標的部分到位或者全部執結的案件中,辦理凍結扣劃事項的比例達58.5%,比去年同期增加了22%,但是總的結案件數也增加了32%。這反映出自動履行的案件比重不大,執行案件結案多為強制凍結扣劃被執行人賬戶存款。這也是2012年“點對點”銀行存款查詢系統開通以來執行工作發生的轉變。依據扣劃存款結案案件成為執行案件主要結案手段。因銀行反饋信息及時,執行干警將越來越多的精力投入到即時處理被執行人銀行賬戶上,因其緊迫性,為辦案干警必須優先處理的執行事項,執行實踐中干警均為先將有余款的帳號進行凍結扣劃,才能安排手頭其他工作。而凍結扣劃工作效率在龍游縣、衢州市、外省是完全不同的。案件立案、分案、財產協查、凍結賬戶、扣劃賬戶、解凍賬戶、其他至結案各項執行事務,其中辦理凍結、扣劃事項所占比例正在穩步攀升。若要提高執行效率,切實解決執行難問題,就要首先解決干警對點對點查詢系統使用的第二步凍結扣劃存款效率問題,在這個問題落實后,其他執行工作才有優化的余地。

      2013年1-12月,龍游法院辦理過凍結扣劃案件數為648件,收案數為2371件,占新收案件比例為27.3%(見表五)。2012年6月開通點對點查詢系統以后,結案比例顯著增加。2013年1-12月與去年同期相比龍游法院辦理凍結扣劃案件數增加48.1%,結案數與去年同期相比增加了35.3%。實際執行到位案件數與去年同期相比增加了69.12%。2013年1-12月龍游法院執行收案數為2371件,執行結案數為2376件,實際執行到位案件數為1676件,其中實際執行到位案件中通過凍結扣劃結案案件數為843件。(見表六)

      表五: 凍結扣劃案件與收案比例          表六:凍結扣劃案件與結案數比例


      二、現行異地凍結扣劃被執行人銀行存款制度存在的問題

      1.異地扣劃、凍結開戶行難找,影響辦案效率

      執行干警赴外地執行中最普遍的問題就是花在路途中的時間過長。而且銀行的非現金窗口中午休息,執行干警就碰到了早上出車,中午到達目的的,但是銀行因非現金窗口到下午3點才能辦理的情況,嚴重影響了執行效率。由于委托執行從收案到立案需要2天以上,不能滿足凍結扣劃存款的時間需求。赴外地辦理凍結、扣劃往往占用兩名執行干警一天以上的時間,依照執行資源配置,以龍游法院為例子,一個小組三名干警一部車,小組中另外一人也就不能辦理與外出事務相關的工作了,拉緩工作進度。

      2.異地扣劃、凍結執行成本過高,造成資源浪費

      赴外地執行,一般使用法院警車,能隨時出發而且到了當地也需要用車??缡∈械倪^路費、汽油費、住宿費是一筆不小的開銷。若該執行案件屬于小額標的案件,例如5000元的標的,路途費用花費上千元,執行成本過高,通常一次執行必須有兩名執行干警,加一名駕駛員,住宿、餐費都要加倍,不成比例,造成執行資源浪費。

      3.被執行人轉走存款風險高

      網上銀行用戶劇增導致異地凍結扣劃途中被執行人轉移存款將會是個日趨嚴重的問題。今年,企業財務都是使用網銀轉賬的方式操作資金。個人用戶擁有網絡銀行的比例每年都在提高。而網絡銀行的使用效率極高,辦理一筆資金轉移不需要5分鐘,而且可以獨自在家操作。這導致被查詢到的銀行存款金額極不安全,隨時都有被支取轉帳的危險。用過網銀的人都知道有短信提醒服務,一筆資金到帳,本人是即時收到提醒短信的,如果存在第三方通知的情形,執行辦案根本不能阻止資金的流失。

      4.地方保護主義讓外地執行存在銀行不配合、拖拉的情況

      執行實踐銀行向客戶存在通風報信的情況。在辦案中已經碰到過多起。凍結扣劃程序過于繁瑣,一般辦理一個案件的凍結手續,平均時間為30分鐘,且本地效率通常高于異地執行效率。赴外地執行過程中,碰到過不少不能馬上辦理的情形。外地銀行見不是本地法院凍結扣劃,會出現拖沓的情況,當窗口忙碌時,辦案干警排隊等待是比較常見的。而出現不明人通知存款人導致存款流失,也多發生在異地凍結扣劃執行中。

      5.事項委托難以有效化解被執行人轉移銀行存款的風險

      按照委托執行的規定,現在很多案件已經通過委托渠道辦理。但是立案后,會先查詢一次被執行人存款。若發現外市、外省的被執行人在外地有存款的帳號,若即刻辦理委托手續,包括快件路途時間,對方法院接收時間,都是增加了存款流失的風險。這種情況下,開車奔赴異地凍結扣劃還是最有效率的途徑。辦理異地扣劃凍結的最大兩個問題是路途開支和時間耽誤。第一個問題反映在小標的案件上,如果執行成本都在案件申請標的一半以上是非常浪費的。第二個問題,還體現在如今電子商務發達,銀行網銀客戶可以即時轉賬,資金轉移在5分鐘內由被執行人在家都能操作完成,這更反映了凍結扣劃是一項和時間賽跑的工作。

      三、構建異地凍結扣劃被執行人銀行存款制度可行性分析

      (一)構建本地銀行網點可辦理凍扣開戶網點在異地的銀行存款新機制

      對通過網上點對點查詢系統查詢到的銀行存款,除可到開戶網點辦理凍扣外,還可到執行法院所在地的該行縣區級支行營業場所辦理凍扣手續。銀行系統推廣衢州市開化縣建設銀行做法,做到省內法院執行可以辦理異地凍結手續。因現在龍游法院執行立案約八成的案件都是龍游縣本地案件。龍游縣屬于衢州市,在衢州市內當天凍結扣劃被執行人存款一般都能在當天完成。浙江省內辦理凍結扣劃都能在當天趕到開戶行,辦理完執行事務干警也都是盡量當天趕回法院,但是時間非常緊張,隔天回就影響了第二天的辦案進度。因為建設銀行已有先例,省內其他銀行推行增加了實現可能性。因凍結帳戶后,已查獲資金基本不存在丟失的風險,是否允許扣劃只與執行效率掛鉤,可以另行解決。

      (二)異地辦理凍結扣劃被執行人存款的技術可行性

      計算機網絡普及,同一商業銀行所有網點均聯網,現建行省內異地可凍、工行市級指定一個網點辦理,均說明在一個網點辦理凍扣技術是可行的。甚至跨行凍扣從技術上來講也是可行的,可跨行轉帳取現就是實證。新模式可先易后難,可先在市域范圍內,再省內,最終實現全國區域內的異地凍扣銀行存款。瑞安市轄區內法院執行中查詢、凍結、扣劃實現在瑞安支行營業部一站式執行。瑞安法院執行干警在辦理本市存款凍結扣劃,可以選擇到市區支行統一辦理。又比如衢州市工行已統一到上下街網點辦理凍結扣劃手續。這些都說明本地凍結扣劃異地網點開戶的銀行賬戶存款在技術上是可行的。因法院執行收案八成以上是本地案件,市級建立該機制,對執行實務效率的提升是很明顯可觀的。而且由于地區差異,在一個市區內達成該種協議相對簡單易行。

      (三)關于銀行協助執行凍結扣劃相關規定分析

      關于細化的有關法院執行辦理凍結扣劃規定的法律,由于強制執行法正在醞釀中,也沒有明確的細則出臺,造成了銀行依照本部門制度進行辦理為主的執行模式,法院執行面臨立法參照缺失。 2013年11月20日浙江省高級人民法院執行局下發了《關于“點對點”凍結被執行人銀行存款系統建設和使用若干問題的通知》(浙高法執〔2013〕18號),各基層法院均投入使用,下一步將解決執行難的方向對準提高凍扣效率上將是解決執行難的關鍵,而構建異地凍結扣劃被執行人財產制度將是其中的瓶頸。

      (作者單位:龍游縣人民法院)

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